Wer eine größere Veranstaltung genehmigen lassen will, legt der Behörde ein Sicherheitskonzept vor. Immer häufiger steht darin auch ein Kapitel zur Videotechnik. Oft besteht es aus einem Satz wie „Das Gelände wird videoüberwacht“ und einer Skizze mit ein paar Punkten. Für ein Koordinierungsgremium aus Ordnungsamt, Polizei, Feuerwehr und Rettungsdienst ist das zu wenig. Die Beteiligten wollen wissen, welche Frage jede Kamera beantworten soll, wer das Bild sieht, was bei einem Ausfall passiert und wie der Datenschutz gelöst ist.

Dabei ist die Rechtslage auf den ersten Blick dünn. Kaum eine Verordnung oder ein Leitfaden schreibt Kameras ausdrücklich vor. Videotechnik ist ein Werkzeug, das andere Teile des Konzepts stützt: das Lagebild, die Steuerung von Besucherströmen, die Räumung und die Kommunikation zwischen den Verantwortlichen. Genau so sollten Sie sie auch darstellen.

Dieser Beitrag zeigt, wann ein Sicherheitskonzept nötig ist, wie es typischerweise aufgebaut ist, an welchen Stellen Videotechnik hineingehört und welche Unterlagen Sie zur Videotechnik einreichen sollten. Am Ende finden Sie eine Checkliste. Dieser Beitrag ersetzt keine Rechtsberatung.

Auf einen Blick

Die Pflicht zum Sicherheitskonzept ergibt sich aus den Versammlungsstättenverordnungen der Länder (Muster: § 43 MVStättVO) oder aus Auflagen der Genehmigungsbehörde, gestützt auf Landesleitfäden.
Feste Besucherschwellen sind die Ausnahme. Der NRW-Orientierungsrahmen stellt ausdrücklich auf das Gefährdungspotenzial ab, nicht auf die Besucherzahl.
Videotechnik ist kein eigenes Schutzziel. Sie gehört in die Kapitel Lagebild, Besucherstromlenkung, Räumung und Kommunikation.
Zu den Unterlagen gehören Kamerastandortplan, Zweck je Kamera, Zugriffsrollen, Speicherdauer, Datenschutzunterlagen sowie Ausfall- und Stromkonzept.
Das Loveparade-Verfahren hat gezeigt: Ungeeignete Planung, unkoordinierte Steuerung der Ströme und gestörte Kommunikation wirken zusammen. Technik hilft nur, wenn Entscheidungswege klar sind.

Wann ein Sicherheitskonzept nötig ist

Ein Sicherheitskonzept ist die schriftliche Darstellung, mit welchen organisatorischen, baulichen und technischen Maßnahmen eine Veranstaltung sicher geplant und durchgeführt wird. Es gibt zwei typische Wege, auf denen es Pflicht wird.

Versammlungsstättenverordnung

Die Muster-Versammlungsstättenverordnung (MVStättVO) der Bauministerkonferenz ist eine Vorlage, die die Länder in eigene Verordnungen übernehmen, teils mit Abweichungen. Maßgeblich ist daher immer die Landesfassung. Die MVStättVO gilt nach § 1 unter anderem für Versammlungsräume mit mehr als 200 Besuchern, für Versammlungsstätten im Freien mit Szenenflächen und Tribünen, die keine fliegenden Bauten sind und insgesamt mehr als 1.000 Besucher fassen, sowie für Sportstadien und Freisportanlagen mit Tribünen, die keine fliegenden Bauten sind und jeweils mehr als 5.000 Besucher fassen.

§ 43 regelt das Sicherheitskonzept. Erfordert es die Art der Veranstaltung, muss der Betreiber ein Sicherheitskonzept aufstellen und einen Ordnungsdienst einrichten. Für Versammlungsstätten mit mehr als 5.000 Besucherplätzen ist das Konzept im Einvernehmen mit den für Sicherheit oder Ordnung zuständigen Behörden aufzustellen, insbesondere Polizei, Feuerwehr und Rettungsdienst. Es legt unter anderem die Mindestzahl der Ordnungskräfte nach Besucherzahl und Gefährdungsgrad fest. Die bayerische Fassung (§ 43 VStättV) folgt diesem Aufbau.

Für Videotechnik interessant ist § 26 der Musterverordnung, der in Bayern ebenso lautet. Er steht im Abschnitt für Versammlungsstätten mit mehr als 5.000 Besucherplätzen und betrifft Mehrzweckhallen und Sportstadien. Der Raum für die Einsatzleitung der Polizei muss danach „Anschlüsse für eine Videoanlage zur Überwachung der Besucherbereiche“ haben. Verlangt sind also die Anschlüsse, nicht die Kameras selbst. Das zeigt, wie der Verordnungsgeber Video einordnet: als Hilfsmittel für die Einsatzleitung.

Veranstaltungen im Freien und im öffentlichen Raum

Stadtfeste, Open-Air-Konzerte oder Umzüge finden oft nicht in einer Versammlungsstätte im Sinne der Verordnung statt. Hier verlangt die Genehmigungsbehörde das Sicherheitskonzept meist als Auflage, etwa im Rahmen einer Sondernutzungserlaubnis. Der Hessische Erlass vom Mai 2025 weist ausdrücklich auf beide Wege hin: die Pflicht aus § 43 der Hessischen Versammlungsstättenrichtlinie (H-VStättR), wenn deren Anwendungsbereich eröffnet ist, und Auflagen bei erlaubnispflichtigen Veranstaltungen.

Für die Bewertung stützen sich Kommunen auf Landesleitfäden. Der nordrhein-westfälische Orientierungsrahmen „Sicherheit von Veranstaltungen im Freien mit erhöhtem Gefährdungspotenzial“ (2. Auflage, November 2021) ist dafür ein gutes Beispiel. Er verzichtet bewusst auf den Begriff „Großveranstaltung“ und auf eine feste Besucherschwelle. Die Besucherzahl allein sei kein geeigneter Parameter. Maßgeblich sind Kriterien wie die erwartete Personendichte, die Eignung des Geländes, frühere Vorfälle, Parallelveranstaltungen oder Konfliktpotenzial. Veranstaltungen werden in einem Ampelschema eingeordnet: ohne erhöhtes Gefährdungspotenzial, mit erhöhtem Potenzial und damit Sicherheitskonzept, oder nicht genehmigungsfähig. Der Leitfaden „Sicherheit bei Großveranstaltungen“ des hessischen Innenministeriums (2013) argumentiert ähnlich: Eine eindeutige Abgrenzung über Zahlen sei nicht möglich, die Grenze liege in kleinen Kommunen niedriger als in Großstädten.

Wo Zahlen auftauchen, betreffen sie meist Einzelaspekte. Der Hessische Erlass von 2025 empfiehlt etwa ab mehr als 15.000 erwarteten Besuchern grundsätzlich technische Sperren gegen Überfahrtaten, unter 5.000 Personen ohne besondere Umstände in der Regel nicht. Das ist eine Schwelle für den Zufahrtschutz, keine allgemeine Schwelle für das Sicherheitskonzept. Klären Sie deshalb früh mit der zuständigen Behörde, welche Anforderungen in Ihrem Fall gelten.

Wie ein Sicherheitskonzept aufgebaut ist

Es gibt keine bundesweit verbindliche Gliederung. Die Leitfäden ähneln sich aber stark. Das Merkblatt „Sicherheitskonzept für Großveranstaltungen“ der Vereinigung zur Förderung des Deutschen Brandschutzes (vfdb) nennt für Veranstaltungen außerhalb genehmigter Versammlungsstätten diese Kapitel: Allgemeines, Verantwortlichkeiten, Sicherheits- und Koordinierungskreis, Flucht- und Rettungswege, Gefährdungen und Maßnahmen, Räumungskonzept, Verkehrskonzept, Brandschutz, Ordnungsdienstkonzept und Sanitätsdienstkonzept.

Der NRW-Orientierungsrahmen nennt als Grundinhalte unter anderem Verantwortlichkeiten, gesicherte Kommunikation, Crowd Management, Flächenbemessung, Zu- und Abgänge, Brandschutz, Sanitäts- und Ordnungsdienst sowie Verkehr. Crowd Management bezeichnet die Planung und Steuerung von Menschenmengen, also Zuläufe, Dichten und Abflüsse. Hinzu kommen Szenarien wie Überfüllung, Unwetter, technische Störungen oder Gewalt, jeweils mit benannten Verantwortlichen. Ein Szenario für Unterbrechung oder Abbruch ist Pflicht. Änderungen sind mit Versionsnummer und Änderungshistorie zu dokumentieren.

Die Handreichung des Ordnungsamts Nürnberg gliedert ähnlich und listet bei den besonderen Szenarien ausdrücklich auch den Stromausfall. Das ist für Videotechnik relevant, wie unten gezeigt.

Wo Videotechnik in das Konzept gehört

Ein häufiger Fehler ist ein isoliertes Kapitel „Videoüberwachung“, das mit dem Rest des Konzepts nicht verbunden ist. Besser ist es, Videotechnik dort zu beschreiben, wo sie eine Aufgabe erfüllt. Die Prüfaspekte, die das NRW-Innenministerium zum Orientierungsrahmen veröffentlicht hat, nennen das „Kamerasystem“ bei der Infrastruktur des Geländes, aber auch „Besucherstromsteuerung durch technische Hilfsmittel“ und eine Kommunikationsinfrastruktur mit Rückfallebene. Das gibt die Richtung vor.

Kapitel im Konzept	Aufgabe der Videotechnik	Was die Behörde wissen will
Lagebild und Koordinierung	Gemeinsame Sicht auf kritische Bereiche für alle Entscheider	Wo steht der Monitor, wer sieht welches Bild, wer entscheidet
Besucherstromlenkung	Beobachtung von Einlässen, Engstellen, Wegen und Bühnenvorfeld	Welche Engstellen abgedeckt sind, welche Schwellen zu welcher Maßnahme führen
Räumung	Kontrolle, ob Fluchtwege frei sind und ob die Räumung läuft	Ob Kameras die Rettungswege und Sammelflächen zeigen
Kommunikation	Bild als gemeinsame Grundlage für Funk- und Telefonabsprachen	Wie Bild und Durchsage zusammenspielen, welche Rückfallebene es gibt
Szenarien und Störungen	Frühe Erkennung von Rückstau, Unwetterfolgen, Störungen	Was passiert, wenn das Videosystem selbst ausfällt

Lagebild und Koordinierungsgremium

Das Lagebild ist der gemeinsame Kenntnisstand aller Verantwortlichen über die aktuelle Situation. Der NRW-Orientierungsrahmen sieht ein Koordinierungsgremium aus Ordnung, Verkehr, Feuerwehr, Rettungsdienst und Polizei vor, das die Veranstaltung auch am Tag selbst begleitet, mit regelmäßigen, protokollierten Lagebesprechungen. Das vfdb-Merkblatt beschreibt einen Koordinierungskreis, der im Schadensfall bis zur Übernahme durch die Einsatzleitung der Gefahrenabwehr koordiniert. Videotechnik kann diesem Gremium eine gemeinsame Sicht auf dieselben Bilder geben. Beschreiben Sie, wo der Leitstand oder Koordinierungsraum liegt, welche Bilder dort anliegen und wer anwesend ist.

Besucherstromlenkung

Kameras an Einlässen, Engstellen und Zuwegen zeigen Rückstau, bevor er kritisch wird. Entscheidend ist, was dann geschieht. Legen Sie fest, welche Beobachtung welche Maßnahme auslöst: Einlass drosseln, Ausweichweg öffnen, Durchsage, Zulauf stoppen. Der NRW-Orientierungsrahmen nennt als Planungsgröße für Flächen im Freien zwei Personen pro Quadratmeter und für Zu- und Abwege deutlich geringere Dichten. Kameras ersetzen keine Flächenbemessung. Sie helfen aber zu erkennen, ob die geplanten Werte eingehalten werden.

Räumung und Kommunikation

Im Räumungsfall zeigt das Bild, ob Fluchtwege frei sind und ob Durchsagen wirken. Das vfdb-Merkblatt fordert, dass wesentliche Beteiligte über zwei voneinander unabhängige Wege erreichbar sind, weil Mobilfunknetze bei Großveranstaltungen zeitweise überlastet sind. Für Videotechnik gilt derselbe Gedanke: Sie braucht ein Netz, das nicht vom öffentlichen Mobilfunk allein abhängt.

Was in die Unterlagen zur Videotechnik gehört

Die folgenden Bestandteile haben sich bewährt. Nicht jede Behörde verlangt alle. Sie zeigen aber, dass die Technik durchdacht ist, und beantworten Rückfragen vorab.

Kamerastandortplan

Ein maßstäblicher Lageplan mit jeder Kamera, ihrer Blickrichtung und dem erfassten Bereich. Er sollte zu den übrigen Plänen passen. Das vfdb-Merkblatt nennt „Kamerastandorte“ ausdrücklich unter den Aufbauten, die in Bestuhlungs-, Flucht- und Rettungswegplänen darzustellen sind. Masten, Traversen und Kabelwege dürfen keine Rettungswege einengen.

Zweck je Kamera

Für jede Kamera eine kurze Begründung: welcher Bereich, welche Frage, welcher Detailgrad. Die Orientierungshilfe der Datenschutzkonferenz (DSK) verlangt, dass der Zweck vor Inbetriebnahme feststeht und für jede Kamera dokumentiert wird. Für den Detailgrad bietet die internationale Norm IEC 62676-4 eine gemeinsame Sprache. In der Ausgabe von 2025 beschreibt sie Beobachtungsanforderungen über Pixeldichten, von 20 Pixeln pro Meter für eine Übersicht bis 1.500 Pixeln pro Meter für sehr genaue Prüfungen. Für die Lagebeobachtung genügen oft niedrige Pixeldichten, bei denen einzelne Personen nicht identifizierbar sind. Das ist auch datenschutzrechtlich ein Argument.

Zugriffsrollen

Wer sieht welche Kamera live, wer darf Kameras bedienen, wer darf Aufzeichnungen sichten oder exportieren? Eine Rollentabelle mit Funktionen statt Namen genügt. Typische Rollen sind Veranstaltungsleitung, Leitung des Ordnungsdienstes, Bediener im Leitstand und Vertreter der Behörden. Halten Sie fest, wie Exporte protokolliert werden.

Live-Bild oder Aufzeichnung, Speicherdauer

Begründen Sie, ob aufgezeichnet wird und wozu. Die DSK-Orientierungshilfe hält eine reine Aufzeichnung zur Verhinderung von Unfällen für wenig geeignet, weil niemand eingreifen kann. Reicht die Beobachtung in Echtzeit, sollen Aufnahmen in der Regel nicht zusätzlich gespeichert werden. Wird gespeichert, gilt eine Speicherdauer von 72 Stunden nach der Orientierungshilfe in der Regel als zulässig. Längere Fristen brauchen eine besondere Begründung und sollten nicht pauschal für alle Kameras gelten.

Datenschutzunterlagen

Für private Veranstalter ist nach der DSK-Orientierungshilfe in der Regel Art. 6 Abs. 1 lit. f DSGVO die Rechtsgrundlage, also das berechtigte Interesse nach einer Abwägung. § 4 BDSG wenden die Aufsichtsbehörden auf private Verantwortliche nicht an. Zu den Unterlagen gehören in der Regel:

die dokumentierte Interessenabwägung und die Prüfung milderer Mittel,
der Eintrag im Verzeichnis der Verarbeitungstätigkeiten nach Art. 30 DSGVO,
Hinweisschilder vor dem Betreten des erfassten Bereichs und ein vollständiges Informationsblatt nach Art. 13 DSGVO,
Verträge zur Auftragsverarbeitung nach Art. 28 DSGVO, wenn Dienstleister Zugriff haben,
eine Datenschutz-Folgenabschätzung (DSFA), wenn die Voraussetzungen vorliegen.

Eine DSFA ist eine strukturierte Risikoanalyse vor Beginn der Verarbeitung. Art. 35 Abs. 3 lit. c DSGVO nennt ausdrücklich die systematische umfangreiche Überwachung öffentlich zugänglicher Bereiche. Die DSK nennt Versammlungs- und Vergnügungsstätten als Beispiele für weiträumige Überwachung. Bei größeren Veranstaltungen sollten Sie die DSFA-Pflicht daher sorgfältig prüfen. Biometrische Auswertungen wie Gesichtserkennung, Tonaufnahmen und die Erfassung von Bereichen wie Gastronomie-Sitzplätzen sieht die Orientierungshilfe sehr kritisch. Audiofunktionen sollten deaktiviert sein. Schwenk-, Neige- und Zoomfunktionen hält die DSK in der Regel für nicht zulässig und nennt sie als Umstand, der ein hohes Risiko begründen kann. Wer sie dennoch einsetzen will, muss die Erforderlichkeit im Einzelfall begründen und Anlass, Bedienberechtigung und Grenzen beschreiben. Beziehen Sie Ihren Datenschutzbeauftragten früh ein.

Wichtig ist die Abgrenzung: Kameras der Polizei beruhen auf Polizeirecht und liegen in deren Verantwortung. Stellt der Veranstalter der Polizei Bilder bereit, sollte das Konzept den Datenfluss und die Verantwortlichkeiten beschreiben.

Ausfallkonzept und Redundanz

Was passiert, wenn eine Kamera, eine Funkstrecke oder der Leitstand ausfällt? Beschreiben Sie, welche Bereiche dann wie beobachtet werden, etwa durch zusätzliche Ordnungskräfte an Engstellen. Für das Netz bieten sich getrennte Übertragungswege an, zum Beispiel Richtfunk und Glasfaser, ergänzt um Mobilfunk. Ein eigenes, vom Besuchernetz getrenntes Kameranetz verhindert, dass ein überlastetes Gäste-WLAN die Lagebeobachtung stört. Die NRW-Prüfaspekte verlangen eine Kommunikationsinfrastruktur mit Rückfallebene. Das lässt sich auf die Videotechnik übertragen.

Stromversorgung

Stromausfall ist in den Leitfäden ein eigenes Szenario. Die NRW-Prüfaspekte nennen betriebliche Ausfälle von Strom und Sicherheitseinrichtungen sowie Notstromversorgung. Geben Sie an, woher Kameras, Netzknoten und Leitstand ihren Strom beziehen, welche Pufferung es gibt (zum Beispiel USV oder Akkus) und wie lange sie reicht. Autarke Kameraeinheiten mit Akku, Solar oder Brennstoffzelle können Standorte abdecken, an denen keine Netzeinspeisung möglich ist.

Lehren aus der Loveparade 2010

Bei der Loveparade in Duisburg am 24. Juli 2010 starben 21 Menschen in einem Gedränge, mehr als 650 wurden verletzt. Das Landgericht Duisburg stellte das Strafverfahren im Mai 2020 ohne Urteil ein. In seiner Pressemitteilung zur Einstellung fasste das Gericht die Ursachen zusammen, die nach der Beweisaufnahme zusammengewirkt hätten:

Der Ort war für das Veranstalterkonzept und die erwarteten wie tatsächlichen Besuchermengen nicht geeignet.
Die Zugangsanlagen hatten eine zu geringe Kapazität.
Die Steuerung der Personenströme war unkoordiniert.
Es gab massive Störungen in der Kommunikation, die notwendige Absprachen teilweise unmöglich machten.
Maßnahmen am Veranstaltungstag waren nicht abgestimmt und wichen von früheren Absprachen ab.

Als Möglichkeiten zur Vermeidung nannte das Gericht unter anderem eine abgestimmte Steuerung der Personenströme, zeitweise Schließungen, mehr Ordnungskräfte und das Unterbrechen des Zuflusses. Für die Videotechnik folgt daraus vor allem eines: Bilder allein verhindern nichts. Sie helfen nur, wenn klar ist, wer sie sieht, wer entscheidet und über welchen Weg die Entscheidung bei den Kräften vor Ort ankommt. Ein Konzept, das Kameras ohne Entscheidungswege und ohne funktionierende Kommunikation beschreibt, greift zu kurz.

Checkliste: Videotechnik im Sicherheitskonzept

Zuständige Behörde und geltende Landesregelung geklärt (Versammlungsstättenverordnung, Landesleitfaden, Auflagen).
Videotechnik in den Kapiteln Lagebild, Besucherstromlenkung, Räumung und Kommunikation verankert, nicht nur als Einzelkapitel.
Kamerastandortplan maßstäblich, abgestimmt mit Flucht- und Rettungswegplänen.
Zweck und erforderlicher Detailgrad je Kamera dokumentiert.
Auslöseschwellen definiert: Welche Beobachtung führt zu welcher Maßnahme, wer entscheidet?
Standort und Besetzung des Leitstands oder Koordinierungsraums festgelegt.
Rollen- und Rechtekonzept für Live-Bild, Bedienung, Sichtung und Export.
Entscheidung Live-Bild oder Aufzeichnung begründet, Speicherdauer festgelegt.
Interessenabwägung, Verarbeitungsverzeichnis, Hinweisschilder, Informationsblatt, Auftragsverarbeitungsverträge vorhanden.
DSFA-Pflicht geprüft und Ergebnis dokumentiert.
Keine biometrische Auswertung, Audio deaktiviert, sensible Bereiche ausgeblendet.
Netzkonzept mit getrennten Übertragungswegen und eigenem Kameranetz.
Stromversorgung mit Pufferung und Angabe der Laufzeit.
Ausfallszenario beschrieben: Ersatzmaßnahmen, wenn Kameras oder Leitstand ausfallen.
Versionierung und Änderungshistorie des Konzepts geführt.
Abbau und Löschung der Daten nach der Veranstaltung dokumentiert.

Häufige Fragen

Schreibt eine Behörde Videoüberwachung für Veranstaltungen vor?

In der Regel nicht pauschal. Die MVStättVO verlangt für Mehrzweckhallen und Sportstadien mit mehr als 5.000 Besucherplätzen Anschlüsse für eine Videoanlage im Raum der polizeilichen Einsatzleitung, nicht die Kameras selbst. Bei Veranstaltungen im Freien kann die Behörde Videotechnik im Einzelfall als Auflage verlangen oder ihren Einsatz im Konzept erwarten, wenn Engstellen sonst nicht ausreichend beobachtet werden können.

Ab wie vielen Besuchern brauche ich ein Sicherheitskonzept?

Eine einheitliche Zahl gibt es nicht. Die MVStättVO verlangt bei Versammlungsstätten mit mehr als 5.000 Besucherplätzen ein Konzept im Einvernehmen mit den Behörden und ansonsten, wenn die Art der Veranstaltung es erfordert. Der NRW-Orientierungsrahmen stellt auf das Gefährdungspotenzial ab, nicht auf die Besucherzahl. Klären Sie die Anforderungen früh mit Ihrer Genehmigungsbehörde.

Wie lange dürfen Aufnahmen gespeichert werden?

Nach der DSK-Orientierungshilfe gelten 72 Stunden in der Regel als zulässig. Aufnahmen sind zu löschen, sobald der Zweck entfällt. Reicht die Live-Beobachtung, sollte gar nicht aufgezeichnet werden. Längere Fristen brauchen eine besondere Begründung.

Brauche ich eine Datenschutz-Folgenabschätzung?

Wenn öffentlich zugängliche Bereiche systematisch und umfangreich überwacht werden, ist eine DSFA nach Art. 35 Abs. 3 lit. c DSGVO erforderlich. Bei größeren Veranstaltungsgeländen liegt das nahe. Prüfen Sie die Frage mit Ihrem Datenschutzbeauftragten und dokumentieren Sie das Ergebnis.

Wer ist für die Kameras verantwortlich?

Datenschutzrechtlich ist in der Regel der Veranstalter verantwortlich, der über Zweck und Mittel entscheidet. Technikdienstleister handeln je nach Vertragsgestaltung meist als Auftragsverarbeiter. Kameras der Polizei liegen in deren eigener Verantwortung. Das Konzept sollte diese Rollen klar trennen.

Ein Videokonzept überzeugt eine Genehmigungsbehörde dann, wenn es zeigt, welche Frage jede Kamera beantwortet und wer mit der Antwort was tut. SafeStage plant, baut und betreibt dafür temporäre Videotechnik, redundante Netze und einen Leitstand mit gemeinsamem Lagebild. Die Entscheidungen bleiben bei Veranstalter, Sicherheitsdienst und Behörden. Wenn Sie Ihr Konzept vorbereiten, beginnen Sie mit dem 10-Minuten-Kurzcheck über die Kontaktseite. Sie erhalten innerhalb eines Werktags eine Rückmeldung.

Videotechnik im Sicherheitskonzept: Was Behörden sehen wollen